الحماية الاجتماعية في العراق: تحليل أصحاب المصلحة

منذ 6 أشهر
492

 الحماية الاجتماعية في العراق: تحليل أصحاب المصلحة، مؤسسة فريدريش ايبرت، عمان/برلين، 2017

 

المقدمة

 

تُعد الحماية الاجتماعية آلية مهمة للتنمية والتضامن الاجتماعي وتعزيز حقوق الإنسان وضمان الفئات الهشة والمعرضة للتهميش والإقصاء، وقد نص الإعلان العالمي لحقوق الإنسان في المادة 22 على أنَّه “لكل شخص بصفته عضواً في المجتمع الحق في الضمان الاجتماعي وفي أن تحقق بوساطة المجهود القومي والتعاون الدولي وبما يتفق ونظم كل دولة ومواردها الحقوق الاقتصادية والاجتماعية والتربوية التي لا غنى عنها لكرامته وللنمو الحر لشخصيته”.

 

وقد نصت التوصية 202 لعام 2012 لمنظمة العمل الدولية على أنه ينبغي أن تشمل أرضيات الحماية الاجتماعية الحد الأدنى من الضمانات الأربع الآتية والتي تكون محددة على المستوى الوطني وهي:

  • الحصول على مجموعة من السلع والخدمات التي تشمل الرعاية الصحية الأساسية، وأن تكون متوفرة وقابلة للوصول ومقبولة وذات نوعية جيدة.
  • توفير أمن الدخل للأطفال بما في ذلك الحصول على التغذية والتعليم والرعاية وأية سلع ضرورية أخرى.
  • توفير أمن الدخل الأساسي للأشخاص في سن العمل ممن لا يحصلون على دخل كاف في حالات المرض والبطالة والأمومة والإعاقة.
  • توفير الدخل الأساسي للأشخاص المسنين.

لذا فإنَّ إقامة نظم حماية اجتماعية تتسم بالكفاءة والاستدامة تعد من الضروريات الأساسية لتعزيز حقوق الإنسان في أي بلد، وضمان مساعدة الفئات المعرضة للإقصاء وضمان مشاركة الجميع.

 

1-1: ماهية الحماية الاجتماعية

يتقارب مفهوم الحماية الاجتماعية مع مفاهيم أخرى مثل: الضمان الاجتماعي والتأمين الاجتماعي وشبكات الأمان الاجتماعي. ويشير مفهوم الضمان الاجتماعي إلى جميع أنواع الإعانات النقدية أو العينية، التي تقدم للحماية من عدة مخاطر هي:

  • الفقر المزمن والحرمان الشامل.
  • انعدام الدخل من العمل أو عدم كفايته بسبب المرض أو الشيخوخة أو الإصابة أو البطالة أو وفاة المعيل.
  • عدم الوصول إلى الرعاية الصحية المناسبة أو أنها تكون مكلفة لغير المضمونين.
  • عدم كفاية الدعم العائلي وبخاصة بالنسبة للأطفال وكبار السن.

 

أما مفهوم التأمين الاجتماعي فانه يقتصر على نوع محدد من برامج الضمان الاجتماعي الذي يكون ممولا بالكامل أو بشكل جزئي من اشتراكات العمال وأصحاب العمل ويستعمل للتخفيف من نتائج الظروف والمخاطر التي يتعرض لها الأفراد.

في حين يُشير مفهوم الحماية الاجتماعية إلى مضمون أوسع من المفهومين السابقين ليشمل أشكال الضمان الاجتماعي الرسمية وغير الرسمية،  وبهذا المعنى فهي تشتمل على “جميع المبادرات العامة والخاصة التي تقدم تحويلات الدخل أو الاستهلاك للفقراء، وحماية الضعفاء ضد مخاطر المعيشة، وتحسين الوضع الاجتماعي وحقوق المهمشين. مع الهدف العام للحد من الضعف الاقتصادي والاجتماعي للفئات الفقيرة الضعيفة والمهمشة”([1]). أما شبكات الأمان الاجتماعي فهي برامج تستهدف الفقراء أو فئات محددة في إطار مواجهة نتائج سياسات الإصلاح والتكييف الهيكلي التي يرعاها البنك الدولي([2]).

وعموما هناك خمسة أنواع من الحماية الاجتماعية([3]):

  • المساعدة الاجتماعية: إذ يحصل الأفراد أو الأسر الفقيرة بشكل منتظم على مساعدات نقدية أو العينية، وعادة ما يتم تقديمها من قبل الدولة، لذا فهي بدون مقابل وغير قائمة على الاشتراكات، ويوجد هذا النوع من المساعدة في اغلب البلدان النامية. وتشمل:
    • التحويلات النقدية: إذ يتم إعطاء تحويلات نقدية مشروطة (إذ المستفيد يلبي شروط معينة) غالبا ما ترتبط بتنمية رأس المال البشري، مثل زيارة عيادة صحية أو ضمان ذهاب الأطفال إلى المدرسة.
    • التقاعد الاجتماعي: وهو نوع من الراتب التقاعدي الحكومي على شكل تحويلات نقدية مستهدفة بحسب العمر. وهذا النوع من المساعدة الاجتماعية يعد من أكثر أشكال الحماية الاجتماعية شيوعاً وأوسعها تغطية وغالباً ما يكون الأعلى إنفاقا على المستوى الوطني.
    • التحويلات العينية: وهي تحويلات لموارد وأصول سبل العيش للأسر وتسهيل توليد الدخل. لذا فإنها تميل إلى أن تكون لمرة واحدة في الغالب وقد تتخذ صورة تحويلات صغيرة (مثل المعونات الغذائية). وهي غالباً ما تقوم على إتباع نهج متكامل يربط بين التحويلات والتدريب على المهارات والأنشطة الأخرى.
    • التغذية المدرسية: وهي وجبة مجانية مغذية في المدرسة (وجبة غداء في الغالب) وهذا النوع يكاد يكون عالميا، إذ تقوم أغلب الدول بتوفير الغذاء لأطفال المدارس بهدف تشجيع الآباء على إبقاء الأطفال في تلك المدارس.
  • التأمين الاجتماعي: وهذا النوع من الحماية يقوم على إسهامات المستفيدين التي تغطي تكاليف تتعلق بظروف الحياة مثل الأمومة، البطالة أو المرض. ويشمل التأمين الاجتماعي الرواتب التقاعدية التأمين الصحي وتأمين التعطل، أو التأمين ضد الكوارث والوفاة. ويرتبط هذا التأمين بقوة بسوق العمل المنظم الأمر الذي يعني تغطيته غالبا ما تقتصر على العاملين في القطاع المنظم.
  • تدخلات سوق العمل: توفر هذه التدخلات الحماية للفقراء القادرين على العمل، وتهدف إلى ضمان الحقوق الأساسية لهم، فهي عبارة عن توفير فرص العمل على مشاريع البنية التحتية مقابل النقود أو الطعام. ويمكن أن تتخذ هذه التدخلات شكلين أساسيين:
    • التدخلات الصريحة: والتي تهدف إلى مساعدة العاطلين عن العمل وإيجاد فرص عمل للأكثر فقرا بينهم من خلال مراكز التوظيف والتدريب، وسياسات لتشجيع المؤسسات الصغيرة والمتوسطة الحجم على تشغيلهم.
    • التدخلات الضمنية: وتشمل استحقاقات الأمومة، التعويض عن الإصابات، وإعانات المرض لأولئك الذين يعملون، وتكون بتمويل من أصحاب العمل. تشمل تدخلات سلبية أيضا التغييرات في القوانين والتشريعات مثل قوانين الحد الأدنى للأجور أو قوانين ظروف العمل الآمنة.
  • الحماية الاجتماعية التقليدية أو غير الرسمية: يعاب على أنظمة الحماية الاجتماعية الرسمية أنها لا توفر تغطية كاملة وتستبعد بعضا من المستحقين والفئات التي ينبغي شمولها. لذا فإنَّ أشكال الحماية الاجتماعية التقليدية يمكنها إعادة توزيع المخاطر في المجتمع، والتعويض عن بعض الفجوات التي تتضمنها الإجراءات الرسمية. وتكون هذه الحماية غالبا ممولة ذاتياً.
  • أنواع أخرى للحماية الاجتماعية: إن الدعم الاجتماعي يساعد على معالجة التفاعل بين الضعف الاجتماعي والاقتصادي. في حين يتم تصنيف الدعم الحكومي على انه نوع من الحماية الاجتماعية لأنها تعزز وصول الفقراء أو تكون بمثابة شبكات للأمان، فإنَّ إبقاء الأسعار السلع والخدمات الأساسية التي يستهلكها الفقراء منخفضة هو شكل آخر من أشكال الدعم والحماية..

 

وفي العراق تتعايش أشكال الحماية الاجتماعية المختلفة، الرسمية والتقليدية. لذا فهي تتضمن: الترتيبات المؤسسية التي تقدم أشكال الدعم الحكومي المختلفة للأغراض الاجتماعية (إعانات وخدمات)، والتقديمات التي تقدمها منظمات المجتمع المدني (وتشمل نظم الزكاة والخمس) فضلاً عن التدابير القانونية ذات الصلة، وأشكالاً أخرى من التضامن العشائري([4]).

 

لماذا الحماية الاجتماعية مهمة؟

لم يعد هناك من يعتقد أن الحماية الاجتماعية عبارة عن إحسان يقدمه الميسورون للفئات الهشة والفقيرة في المجتمع، بل ينظر اليوم إليها على أنَّها حق أصيل من حقوق الإنسان، وأداة اقتصادية مهمة لضمان الاستقرار في المجتمع، وبخاصة أنها تُسهم في التخفيف من الفقر واللامساواة في المجتمع، وتوقف تفاقمهما  بين أبناء المجتمع، وهي تُسهم أيضاً في الحد من الاستبعاد الاجتماعي، وتعزز إمكانية حصول الجميع على الرعاية الصحية التي يحتاجونها، وتوفر مستوى آمن من الدخل للفئات الهشة والفقيرة، وتعمل على تعزيز التماسك الاجتماعي والاستقرار والسلم الوطني.

وتعمل أنظمة الحماية الجيدة على إحداث آثار ايجابية في الاقتصاد، وبخاصة إذا ما تزامنت مع تطبيق سياسات ناجعة لسوق العمل، وتيسير الانتقال من العمل غير المنظم وتحسين مستويات الإنتاجية، وبالمحصلة فإنَّ الحماية الاجتماعية يمكن أن تسهم في تحسين مستويات الاستثمار والنمو الاقتصادي وتوفير فرص العمل المدرة للدخل الأمن، ويمكن أن يكون الإنفاق العام على برامجها محفزاً للاقتصاد الوطني ويسهم في زيادة نمو الناتج المحلي الإجمالي.

وفي العراق فإنَّ الظروف الاستثنائية وتوالي عوامل التهديد أدت إلى الإضرار بأفراد المجتمع، والمجموعات الهشة فيه، لذا فإنَّ وجود نظام حماية اجتماعية فاعل ومستدام يساعد في تحسين أوضاع الناس، ويُسهم في درء المخاطر التي تحيق بالبلد، وفي ظل عدم تكامل بنية الحماية الاجتماعية قانونياً ومؤسسياً، يعاني نظام الحماية الاجتماعية في البلد من تشوه كبير فضلاً عن العديد من العيوب والمشكلات التي تتعلق بأرضيات الحماية والشمول وآليات الاستهداف وتحديد المستفيدين وقدرة النظام على الاستجابة لحاجاتهم وتطلعاتهم.

 

1-1: أهداف الدراسة

تهدف الدراسة إلى:

  • تقديم فهم أعمق لمضامين الحماية الاجتماعية في العراق.
  • تشخيص المشكلات التي تعاني منها الحماية الاجتماعية في العراق.
  • توفير معلومات أولية عن رؤية أصحاب المصلحة ومواقفهم تجاه قضايا الحماية الاجتماعية.
  • دعم المطالب بشأن توسيع أرضيات الحماية الاجتماعية وتعزيز الالتزام الحكومي بها.

 

1-2: المنهجية

1-2-1: من هم أصحاب المصلحة؟

أصحاب المصلحة Stakeholders  هم أشخاص أو جماعات أو منظمات أو هيئات تتأثر بسياسة وقد تؤثر فيها، إذ إنَّ لهم مصلحة في نتائجها ومخرجاتها ، لذا فإنَّ إهمالهم  قد يؤثر سلباً في فاعلية تلك السياسة والنتائج المرجوة منها، وآثارها في الناس الذين توجه تلك النتائج إليهم.

 

وهناك أربعة أنواع من أصحاب المصلحة الذين ينبغي أخذهم بالاعتبار، وهم:

  • أصحاب القرار: الذين يتمتعون بنفوذ رسمي يخولهم اتخاذ قرار ذي صلة؛
  • أصحاب النفوذ: الذين يتمتعون بنفوذ يُتيح لهم منع اتخاذ قرار ذي صلة؛
  • المستفيدون: الذين يتأثرون بقرار معين؛
  • ذوو الخبرة: الذين يمتلكون معلومات أو خبرات ذات صلة.

 

1-2-2: ما هو تحليل أصحاب المصلحة؟

تحليل أصحاب المصلحة Stakeholders Analysis هو واحد من طرق التحليل للتخطيط الاستراتيجي (مثل تحليل SWAT وPEST وبطاقات الأداء المتوازن…الخ)، وأداة لفهم السياسات العامة وتقويمها. ويُشير أيضا إلى إجراء تحليل مواقف الأطراف المعنية بسياسة معينة، وعادة ما يستخدم أثناء مرحلة إعداد السياسة لتقويم مواقف الأطراف المعنية بالتغييرات المحتملة التي سوف تحدثها.

ويُمكن القيام بتحليل أصحاب المصلحة واحد أو على شكل منتظم لمتابعة التغيرات في مواقف أصحاب المصلحة مع مرور الزمن. ويعمل هذا التحليل على تحديد الأطراف المعنية ووصفهم، وتقويِّم مصالح جميع الأطراف المشتركين في مسألة معينة. وفي سياق السياسات العامة، يمكن استخدام هذا التحليل خلال مراحل التخطيط والتطوير والتنفيذ والتقويم والتحليل. ويُعد من الأدوات الإدارية الفعالة بسبب ما يطرحه من أسئلة إستراتيجية مثل:

  • مَن هو الطرف المعني بالسياسة تأثيراً وتأثراً؟
  • ما هي مواقف كل طرف وتطلعاته تجاه السياسة المراد تقويم نتائجها؟
  • وما هي الإستراتيجية المثلى لإدارة كل طرف؟

1-2-3: لماذا يستخدم تحليل أصحاب المصلحة؟

إنَّ الهدف الرئيس من تحليل أصحاب المصلحة هو فهم الكيفية التي يحتمل أن تتأثر من خلالها مجموعة ما أو تستجيب لنشاط معين، وكيفية تعظيم النتائج الايجابية لهذه الاستجابة، وتفادي النتائج السلبية منها. عليه فإنَّ هذا النوع من التحليل هو في الحقيقة استباقي، ويهدف إلى استشراف المستقبل بدلاً من شرح الوضع الحالي، وهذا ما يُكسبه أهمية قصوى من منظور صناع القرار، فضلاً عن أنَّ ذلك يُكسبه خصائص تجعله يختلف عن أنواع التحليل السلوكي والمؤسسي التي يُمكن إجراؤها لموضوع معين.

وهو أيضاً تحليل أداتي لفهم أصحاب المصلحة وتوجههم على نحو استراتيجي، لذا فإنَّ تشخيص أصحاب المصلحة وفهم تأثيرهم النسبي في القرارات والسياسات يوفر معلومات مهمة لصناع القرار ومنفذي السياسات العامة، وبخاصة وأنَّ العقد الاجتماعي والعملية الديمقراطية تفترضان وجود تعاون وثقة متبادلة بين الحكام والمحكومين، يُصبح بموجبها المواطنون مشاركون فاعلون في عمليات صناعة القرارات التي تهم مصالحهم في إطار تعاقدي واسع النطاق يقوم على المشاركة المجتمعية الشاملة والمتنوعة.

ويمكن استخدام تحليل أصحاب المصلحة في مجالات عدة منها:

  • في السياسات: يُستخدم تحليل أصحاب المصلحة من أجل صياغة السياسات وتنفيذها وتقويمها وفهم عملية إدارة الموارد واختيار أفضل الاستخدامات البديلة لها. لذا فإنَّ تحليل أصحاب المصلحة هو تحليل لوصف العلاقة بين السياسات العامة والبيئة التي تطبق فيها، وشرح كيفية أخذ مصالح أصحاب المصلحة بنظر الاعتبار، أي أنَّه يستخدم لوصف سلوكياتهم وأسلوب تفكيرهم تجاه تلك السياسات، وكيفية التعامل معهم بهدف إنجاح السياسة التي توثر في حياتهم.
  • في حل النزاعات: إذ يُساعد في استيعاب مواقف أطراف نزاع ما، وفهم ما الذي يريدونه من أجل التوفيق بينهم.
  • في إدارة المشروعات: من أجل فهم موقف صاحب المصلحة (شخص أو مشروع)، والذي يُمكن أن يُؤثر سلباً أو إيجاباً، أو يُسبب تأثيراً في أعمال الشركة، والحكومة، أو المنظمة.
  • في الفهم والتحليل: يُساعد تحليل أصحاب المصلحة على استيعاب درجة تعقيد قضية ما. وينتج عنه قائمة تضم الخصائص الرئيسة ذات الصلة لكل طرف معني. إذ إنَّ الخصائص التي تؤخذ بالاعتبار تختلف بحسب الغرض من التحليل، ويُمكن أن تشمل شرحاً عن مشاركة أصحاب المصلحة بقضية معينة، وتقويماً شاملاً لمستوى مصالحهم فيها وتأثيرهم وموقفهم تجاهها، وأثرها في بعضهم أو جميعهم. فضلاً عن أنَّ العلاقات القائمة بين مختلف أصحاب المصلحة تشكل جزءاً من التحليل أيضا.

1-2-4: كيفية القيام بتحليل أصحاب المصلحة؟

إنَّ تحليل أصحاب المصلحة يستند إلى أسس معيارية (وأخلاقية)، بدلاً من الاعتماد على الطرق الكمية المستندة إلى عملية جمع البيانات وتحليلها، إذ إنَّه يستند إلى المعلومات والآراء التي يبديها أصحاب المصلحة، وهي معلومات معيارية لما ينبغي عمله، لذا فهي تعتمد على التوفيق بين الأبعاد المعيارية والوضعية في العلاقات بين أصحاب المصلحة.

من جهة أخرى، يستند تحليل أصحاب المصلحة في عملية جمع المعلومات والبيانات إلى مقابلات ثنائية تُطرح خلالها أسئلة ذات صلة بموضوعة التحليل، ثم يُسجّل المحلل بعد طرحها جميع الإجابات مصحوبة بوجهات نظره وافتراضاته، ثمَّ تُنظم المعلومات وتُحلل قبل تقديمها. ومن الضروري توكيد التحليل والآراء والافتراضات التي يقوم عليها عن طريق عرض النتائج على أطراف معنية منفردة.

تُقدم نتائج تحليل أصحاب المصلحة غالباً في شكل جداول أو خرائط أو مصفوفات. فإنَّ كانت في شكل جدول، تستعرض خصائص كل طرف معني والمعلومات الأخرى المجمعة بشأنه. وفي هذه الحالة، إما أن تُدرج المعلومات كنص أو في شكل صيغة معيارية عبر استخدام صفات قياسية محددة مثل: مرتفع، متوسط، منخفض، مؤيّد، مُعارض، إلخ. إنَّ استخدام الصفات القياسية يُتيح استعراض المعلومات أمام جميع أصحاب المصلحة من خلال مصفوفات تحتوي على خاصية واحدة أو أكثر.

وتوفر النقاشات الجماعية المركزة معلومات معمقة عن القضايا التي يهتم بها أصحاب المصلحة، وتشرح تصوراتهم عن القضايا التي تهمهم ضمن موضوع الدراسة، فضلاً عن أنَّها تحسن عملية الفهم العام للموضوع وآثاره. وقد أجريت لغرض الدراسة أربعة نقاشات جماعية، ضمت موظفين حكوميين كبار، وقادة للمنظمات غير الحكومية من محافظات مختلفة، ونقابيين وأكاديميين، وقد حصل الباحث على وجهات نظرهم حول الحماية الاجتماعية، وتوقعاتهم تجاه السياسة العامة للدولة ذات الصلة بالموضوع.

 

 

 

شكل (1): خطوات القيام بتحليل أصحاب المصلحة
الشكل من إعداد الباحث

 

 

 

1-3: هيكلية الدراسة

تتألف الدراسة من خمسة فصول، يتناول الفصل الأول المقدمة التي تتضمن الأطر التمهيدية، ومنهجية الدراسة المرتكزة على تحليل أصحاب المصلحة. أما الفصل الثاني فيعرض البنية القانونية والمؤسسية للحماية الاجتماعية كما هي عليه في الوقت الحاضر.

أما الفصل الثالث فينصرف إلى التعريف بأصحاب المصلحة في قضية الحماية الاجتماعية في العراق. تمهيداً لتصنيفهم وفهم مواقفهم الذي ركز عليه الفصل الرابع. وأخيراً يعرض الفصل الخامس الاستنتاجات والتوصيات التي تتصل بالدراسة.

 

[1] Stephen Devereux and Rachel Sabates-Wheeler, Transformative social protection, IDS Working Paper 232, Brighton, 2004, p. 9:  http://www.ids.ac.uk/files/dmfile/Wp232.pdf

[2] The Independent Evaluation Group, Social Safety Nets: An Evaluation of World Bank Support, 2000–2010, World Bank, Washington DC, 2011, p. 1

[3] Evie Browne, Social protection: Topic guide, University of Birmingham, Birmingham, 2015, pp. 6-7

[4]   Hasan Latef K. Alzobaidee, Social Protection and Safety Nets in Iraq, December 2015, p. 21

https://www.ids.ac.uk/files/dmfile/SocialprotectionandsafetynetsinIraq.pdf

 

يمكن تحميل الدراسة كاملة من موقع مؤسسة فريدريش ايبرت الالمانية (https://library.fes.de/pdf-files/bueros/amman/13735.pdf)

التصنيفات : الكتب المؤلفة